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对博物馆内部控制审计的思考 ——兼谈北京汽车博物馆内部控制审计体系构建
作者:王京民    来源:自然博物   发布时间:2018-03-27    点击数:     【字体:

  作者:王京民(北京汽车博物馆)

  欢迎转载,须注明作者与来源(《自然博物》第4卷)

  【摘要】文章从当前国有博物馆内部控制审计现状出发,在分析存在问题的基础上,依据国家有关内部控制审计政策法规,对北京汽车博物馆内部控制审计体系的构建、实施和利用进行梳理和分析,进而对下一步工作提出建议和研究方向,以期国有博物馆内部控制审计工作不断得到强化,从而降低博物馆运行管理风险,提高运行效益,推进博物馆可持续发展。

  【关键词】博物馆;内部控制;审计;建议

  1  引言

  自1905年张謇在南通创建了中国第一个博物馆——南通博物苑至今,我国的博物馆行业已经走过了110年的发展历程。特别是改革开放30多年来,中国博物馆事业获得了前所未有的大发展。据国家文物局统计,截至2016年年末,全国博物馆总数达到4 873家。其中文物部门所属博物馆2818家,非国有博物馆达1 297家。全国共有4246家博物馆向社会免费开放,年接待观众近9亿人次。世界经济全球化、政治多极化、文化多元化、社会多样化的发展趋势和国家文化大繁荣大发展宏观政策的贯彻落实,必然带来博物馆事业的跨越式发展。因此,博物馆内部运行管理水平和对外服务质量水平亟须进一步提高。作为博物馆开放运行保障“免疫系统”的内部审计工作尤为重要,需要不断研究探索和提高,以适应博物馆自身可持续发展和致力于社会可持续发展的客观要求。

  2  博物馆行业内部控制审计现状

  2.1 内部控制和内部控制审计

  2.1.1 内部控制

  回顾内部控制理论与实践演进历程,内部控制经历四个阶段:20世纪40年代之前的内部牵制阶段;20世纪40年代末至70年代的内部控制阶段;20世纪80年代至90年代的内部控制结构阶段;20世纪90年代之后的内部控制整合框架阶段。其主要研究对象为公司企业等营利性组织机构,而非营利性组织机构尚未涉及。从内部控制的定义、演进历程可以看出,内部控制都是为了降低或规避组织运行管理风险,为组织增加价值,促进实现可持续发展。从这个意义来讲,国有博物馆完全有必要予以借鉴。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,强化内部流程控制,防止权力滥用。2014年1月1日施行的《行政事业单位内部控制规范(试行)》规定:内部控制是指为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。内部控制的目标主要包括:合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果。习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制,不能腐的防范机制,不易腐的保障机制。李克强总理指出,要用制度管权、管人、管钱,给权力涂上“防腐剂”、戴上“紧箍咒”,真正形成不能腐、不敢腐的反腐机制。从一定意义上说,做好内部控制,能够起到制度笼子的作用。2015年3月20日起施行的《博物馆条例》第三章第十七条规定:博物馆应当完善法人治理结构,建立健全有关组织管理制度。内部控制既是博物馆的一项管理活动,又是一项重要的完善法人治理结构的制度安排,是国有博物馆治理的基石。《博物馆条例》和《博物馆事业中长期发展规划纲要(2011—2020)》均提出完善博物馆法人治理结构,提高博物馆运行管理水平。内部控制审计是各类博物馆安全稳定运行的基础性保障,是“免疫系统”。

  2.1.2 内部控制审计

  内部控制审计是通过对被审计单位的内控制度的审查、分析测试、评价,确定其可信程度,从而对内部控制是否有效作出鉴定的一种现代审计方法。

  内部控制审计是内部控制的再控制,内部控制审计的目标是检查并评价内部控制的合法性、充分性、有效性及适宜性。

  内部控制与审计监督无论是内部控制理论界还是实务界,内部控制的具体研究内容和实践都与审计活动关系紧密,它们互相促进,共同发展。我们在制定内部控制制度时,要满足审计活动的有效开展;在开展审计活动的时候,要考虑内部控制的制定与实施情况。

  财政部2015年颁发的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》提出:到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的,权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。审计监督检查,是保证博物馆内部控制健全性和有效性的重要制度安排。通过审计监督,检查内部控制建设和实施过程中存在的突出问题,进一步改进和加强内部控制,提高风险防范能力,实现博物馆可持续发展。

  2.2 博物馆行业内部控制审计现状

  我国国有博物馆基本上隶属于中央或地方政府部门,属于事业单位。其内部运行按照事业单位管理模式,并执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。因某些传统的行政管理机制之故,国有博物馆常被设定为一般行政事业机构,导致其专注于收藏、研究、展示及教育等例行性传统业务研究与实践,普遍缺乏市场化的先进运营理念,尤其是在运用先进的管理理念和方法方面,明显滞后,难以适应信息化、全球化时代发展的要求,难以适应市场经济的根本要求,难以履行应该履行的历史使命。我国博物馆行业高速度发展,却没有相应的高效管理与之配套。就内部控制审计工作来看,存在着各种各样的问题,主要表现为:审计体制和机制不健全、制度不完善、内部控制审计组织领导与重视不够、审计规范性差、审计力量较薄弱、审计技术方法落后等。这些弊端严重影响了博物馆健康、高效、和谐运转。因此,探讨和思考博物馆行业内部控制审计问题,强化内部控制审计工作,推动内部控制审计工作创新,实现内部控制审计管理升级转型,对于促进博物馆事业健康可持续发展具有重要的理论和实践意义。

  3  北京汽车博物馆内部控制审计体系构建及利用

  3.1 北京汽车博物馆基本概况

  北京汽车博物馆(以下简称“汽博馆”)是在国家实施科教兴国、人才强国和可持续发展战略背景下建设的大型国有公益性专题类博物馆,是一级预算管理单位。2011年9月23日对社会正式开放以来,汽博馆紧紧围绕管理常态和营销传播两大重点任务,坚持“传承、创新、合作、卓越、责任”的核心价值,以“服务一流、展示一流、效率一流”为目标,秉承“开门办馆、融入社会”的办馆理念,以文化传播与服务保障双轮驱动为手段,拓展传播营销渠道,提升公益事业文化传播的影响力,逐步确立独具特色的汽车文化品牌,社会影响力和品牌价值逐步提升,在推动区域文化大发展大繁荣中发挥积极作用,在文博行业独具特色和发展亮点,成为展示丰台新发展新形象的重要代表;荣获“全国科普教育基地” “北京市爱国主义教育基地” “北京市科普教育基地” “中国汽车科普基地” “北京市中小学生社会大课堂资源单位”等荣誉称号;2012年启动国家级4A旅游景区创建工作,2013年初被正式授牌,2014年通过“北京市旅游标准化试点单位”和“国家级服务业标准化试点项目”验收,是博物馆行业第一个也是唯一一个实行服务标准化管理的单位。

  3.2 北京汽车博物馆内部控制审计体系构建

  3.2.1 内部控制审计组织体系

  根据财政部《关于加强内部控制工作的若干意见》精神和北京汽车博物馆的工作实际,汽博馆建立了在政府审计部门指导监督下,馆长办公会领导决策,主管馆长负责,财务部归口组织实施,业务部门参与配合,人事、纪检监察部门协调联动的内部控制审计组织架构。政府审计部门负责业务指导、监督和检查;馆长办公会负责内部控制审计体系顶层设计把关、审计计划、审计报告、审计政策制度审定、重大审计事项决策等;主管馆长负责组织研究内部控制审计任务目标,部署内部控制审计规范制定工作;财务部统筹各业务部门一起协调联动,执行内部审计计划任务;人事、纪监全程监督、监察和考评。汽博馆实现决策、执行、监督分事行权、分岗设权、分级授权的要求(见图1)。

图1 内部控制审计组织架构图

  3.2.2 内部控制审计法规制度保障体系

  在内部控制审计工作制度保障方面,北京汽车博物馆依据国家、北京市、丰台区三级内部审计的政策法规,围绕“服务一流、展示一流、效率一流”工作目标,按照突出重点、整体推进,构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系要求,通过建章建制,为内部控制审计工作立下一套规矩。汽博馆先后制定了《北京汽车博物馆内部审计管理办法》《北京汽车博物馆内部审计管理流程》,并依据GBT/244214标准,制定了《北京汽车博物馆内部审计管理规范》(Q/QBG 212-16-2014)等审计制度。这些为内部控制审计提供了法律依据和良好的审计环境(见图2)。

图2 内部控制审计法规制度保障体系

  3.2.3 内部控制审计风险评估体系

  按照现代风险导向型内部审计发展方向,北京汽车博物馆通过内部控制馆方层面、业务层面的内部控制关键风险点进行梳理、分析、评估,实施实质性测试和符合性测试程序,证实内部控制的设计和执行效果,评价控制风险,制定实质性测试范围和程序;按照审计计划、实施、报告等审计程序,采取询问、观察、检查和穿行测试等审计技术方法,全面进行内部控制健全性和有效性审计;同时,按照财政部关于印发《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》提出的总体要求,出具审计评价报告(见表1)。

表 1 内部控制风险评估范围内容明细表

表 1 内部控制风险评估范围内容明细表

  3.2.4 内部控制审计质量控制体系

  产品质量是企业的生命,审计质量是审计工作的生命。内部控制审计质量水平是内部控制监督水平的反映,是保证内部控制健全和有效的重要保障。根据《国际审计准则第7号——审计工作质量控制》和《中国审计质量控制准则》的相关规定,北京汽车博物馆结合实际,制定了审计质量控制体系,主要包括审计决策层、审计执行层、审计监督层三个层面的审计质量控制体系(见图3)。

图3 内部控制审计质量控制体系

  3.3 审计收获与成果利用

  3.3.1 审计收获

  3.3.1.1 建立了多部门协调联动工作机制

  内部控制审计监督工作涉及方方面面,包括外部审计、财政部门、单位领导层以及内部各业务部门;通过建立协调联动的工作机制,明确各自分工、任务和责任,发挥了各自优势,形成了合力,实现了资源共享,提高了审计工作效率。

  3.3.1.2 规范了工作流程

  按照服务业标准化工作要求,汽博馆制定和实施《北京汽车博物馆内部审计管理规范》(Q/QBG 212-16-2014),进一步规范了博物馆内部财务管理工作流程,变“有问题找领导”为“有问题找标准”,实现了指导层、决策层、执行层、监督层工作界面清晰划分,职责清晰,分工明确。

  3.3.1.3 体现了博物馆行业特点

  国有博物馆属于公益性事业单位,不同于一般的行政事业单位,也不同于一般的营利性企业。因此,博物馆内部控制审计工作需要构建基于自身发展规律和要求的具有博物馆行业特色的内部审计监督体系。北京汽车博物馆内部控制审计总体评价体现出注重社会效益、兼顾经济效益,注重运行安全管理、兼顾成本费用管理,注重可持续发展、兼顾短期效应等几大特点,实现多角度、多维度、多层次审计评价。

  3.3.2 成果利用

  通过建立审计结果科学、合理、充分、有效利用制度机制,汽博馆对审计报告、审计意见和建议能够进行及时、有序传递和使用,使审计报告发挥督促、整改作用,实现审计对内部控制的健全完善与评价作用,促进内部控制不断健全和完善,不断提高内部控制的有效性,发挥内部控制对博物馆安全稳定运行的保障作用,实现博物馆可持续发展目标,为社会观众提供更多、更丰富、更个性化、更多元化的公共文化服务产品,为增强国家文化软实力作出更大贡献。

  4  对推进博物馆内部控制审计的思考与建议

  4.1 建立博物馆行业内部控制审计法律法规

  目前博物馆内部审计依照的法律法规主要是《审计法》 《审计署关于内部审计工作的规定》等,但尚无关于博物馆行业内部控制审计方面操作性强的专门性法规制度。据了解,大部分博物馆只有财务部门执行内部审计工作,财务部门既当裁判员又当运动员,缺乏其他部门有效监督,互补性较差。建议进一步健全完善博物馆行业内部审计相关法律法规制度,建立有效监督机制。

  4.2 规范博物馆内部控制审计监督评价标准

  由于博物馆种类繁多,不同规模的博物馆其生命周期、发展战略、发展环境、运行管理模式均不同,因而出现不同类型的评价标准,且可比性较差,难以实现内部审计监督评价公开、公平、公正。我们建议国家出台具体的博物馆内部审计监督评价标准体系,实行分类评价管理,借助标准化手段,将内部审计评价标准进一步规范化,包括审计评价技术质量、评价指标体系、评价方式方法、评价工作信息化等方面。

  4.3 提高博物馆内部控制审计评价结果应用效能

  内部审计评价结果应用效能的优劣直接关系到审计工作的成败。目前,内部审计评价结果应用效能较差,应用深度和广度不够,仅限于作为改进管理的意见和建议,尚未上升到追究单位主管领导、直接责任人法律责任的层次,使审计的权威性、时效性、警示性大打折扣。我们建议制定可操作性的审计结果应用方面的法规制度,明确具体的奖惩范围、标准和措施。

  4.4 加强博物馆内部控制审计研究

  第一,探索分类研究。根据不同类型博物馆的类别差异和个体差异,博物馆探索构建与实施具有各自特色的内部控制审计标准体系。第二,开展规范性研究与实证性研究。内部控制审计体系建设是一项复杂的系统工程,也是一项长期的工作任务。鉴于内部控制审计在我国博物馆行业理论研究和实际应用尚处于探索起步阶段的状况,博物馆今后要进一步对内部控制开展规范性研究和实证性研究。第三,加强内部控制审计新领域拓展研究。为适应社会政治、经济、文化发展和博物馆事业发展的新趋势,博物馆今后应加强内部控制审计研究,积累更多更丰富的研究素材,开拓内部控制审计研究的新领域,比如内部控制审计机制研究、评价指标体系研究、非国有博物馆内部控制审计研究等。

  5  结语

  综观我国博物馆行业内部控制审计工作,既存在国家宏观层面的问题,也存在博物馆单位微观层面的问题,需要加强顶层设计和严格基层实施。博物馆作为公共文化服务体系的重要组成部分,其内部管理是否规范,运行机制是否科学,将直接影响到博物馆功能的发挥。构建科学、合理、有效的博物馆内部控制审计体系,是提升博物馆公共文化服务能力和水平的重要途径之一。因此,博物馆业界人士要不断增强责任感和使命感,勇于实践,不断探索和解决我国博物馆行业内部控制审计监督管理中存在的问题,降低博物馆运行管理风险,提高运行效益,使博物馆在促进社会政治、经济、文化发展中发挥更大的作用。

  (原载于《自然博物》第4卷,第154-159页)

 
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